環(huán)境保護部副部長 黃潤秋

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，作出了系統(tǒng)全面的重大決策部署。一系列重要文件相繼出臺，強調要以改善環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，對包括環(huán)評在內的現(xiàn)行環(huán)保管理體制進行重大調整。習近平總書記對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護提出了一系列重大的新理念新思想新戰(zhàn)略。近日，習近平總書記作出重要指示強調，生態(tài)文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容。各地區(qū)各部門要切實貫徹新發(fā)展理念，樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

　　習近平總書記系列重要講話精神，為做好環(huán)評工作指明了根本方向，提供了強大動力。近年來，各級環(huán)保部門深入貫徹黨中央、國務院有關決策部署，按照部黨組要求，依法、科學、公開、廉潔、高效地開展環(huán)評工作，主動調整管理思路，加快創(chuàng)新體制機制，法治建設實現(xiàn)突破，制度建設取得新進展，簡政放權成效顯著，戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評地位日顯突出，項目環(huán)評穩(wěn)步推進，隊伍建設不斷強化， 以“一網一庫一平臺”為重點的環(huán)評信息化建設開始起步， 黨風廉政建設進一步強化。但同時，在一定程度上還存在戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評“落地”難、項目環(huán)評背負太多、公眾參與定位不清、事中事后監(jiān)管機制不完善、一些地方接不住、管不好等問題。

　　在新的發(fā)展階段，我們必須深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，立足“十三五”發(fā)展大局和環(huán)保中心工作，分析環(huán)評面臨的新形勢、新機遇、新挑戰(zhàn)，明確深化環(huán)評改革的總體要求，做好下一步重點工作。部黨組對環(huán)評改革工作高度重視，陳吉寧部長多次強調，環(huán)評制度只能加強，不能削弱；要加快推進環(huán)評制度改革，圍繞“劃框子、定規(guī)則、查落實”三個環(huán)節(jié)，讓環(huán)評回歸本意，真正發(fā)揮在源頭預防上的關鍵作用。我們要抓好落實。

　　一、深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，找準新時期環(huán)評制度的坐標定位

　　推進環(huán)評改革，必須深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設的決策部署和頂層設計來謀劃實施。剛剛發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》把環(huán)評改革作為生態(tài)環(huán)境治理基礎制度改革的重要內容，作出了系統(tǒng)安排。我們必須緊緊圍繞改善環(huán)境質量這個核心，準確把握新時期環(huán)評工作的坐標定位，下決心轉變工作方式和管理模式，用改革激發(fā)環(huán)評制度的活力，用改革倍增環(huán)評制度的效力，用改革回應社會的關切。

　　（一）改革環(huán)評制度，是新時期加快轉變政府職能的迫切需要

　　習近平總書記強調，深化經濟體制改革，核心是處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。李克強總理指出，要持之以恒進行政府自我革命，以壯士斷腕精神把“放管服”改革向縱深推進。環(huán)評是政府履行環(huán)境管理職責的重要手段。推進環(huán)評的簡政放權已成為環(huán)保部門轉變職能的一項重點工作。為此，需要在縱、橫兩方面進行探索。在縱向，面對環(huán)評管理權力下放、任務下沉、重心下移這“三下”的態(tài)勢，要探索如何優(yōu)化職能配置，合理界定各級環(huán)保部門的環(huán)評管理職責，健全監(jiān)督機制，著力加強不同層級的聯(lián)動配合，確保環(huán)評審批權放得下、接得住、管得好，把縱向搞順。在橫向，著眼于為環(huán)保中心工作提供支持，探索推進環(huán)評與其他環(huán)境管理制度的銜接和協(xié)同，形成合力。特別是要落實《控制污染物排放許可制實施方案》，與排污許可制做好充分銜接。環(huán)評是管預防的，有很多制度與環(huán)評密切相關，要銜接好，實現(xiàn)從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。

　　（二）改革環(huán)評制度，是新時期落實綠色發(fā)展理念的必然要求

　　在經濟發(fā)展新常態(tài)下，環(huán)境承載能力已經達到或接近上限。要保持經濟平穩(wěn)健康發(fā)展，必須按照習近平總書記強調的，加快推動生產方式綠色化，構建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產業(yè)結構和生產方式，大幅提高經濟綠色化程度，加快發(fā)展綠色產業(yè)，形成經濟社會發(fā)展新的增長點。發(fā)展是硬道理，但發(fā)展必須靠轉型，實現(xiàn)資源低消耗、污染低排放的綠色發(fā)展，這樣的發(fā)展和保護是協(xié)調統(tǒng)一的關系，而不是對立關系。環(huán)評與各類開發(fā)建設決策和具體活動直接相關，處在發(fā)展與保護矛盾交織的第一線。在推動發(fā)展方面，環(huán)保的第一關就是環(huán)評。要以加強環(huán)評工作來推動經濟轉型升級，推動結構優(yōu)化，包括推動技術本身的升級換代。為此，要通過制定嚴格的準入條件、實行區(qū)域限批等手段，推動企業(yè)實現(xiàn)技術、工藝的綠色化，提升產業(yè)綠色化水平，倒逼高污染企業(yè)、環(huán)保違規(guī)企業(yè)的淘汰退出。要落實國家關于化解產能過剩的部署，強化環(huán)境硬約束，嚴禁新增低端落后產能項目；特別是在生態(tài)環(huán)境敏感度高的欠發(fā)達地區(qū)，切實防范過剩和落后產能項目“改頭換面”搞跨地區(qū)的污染轉移，不能要那些表觀的、面子上的GDP。

　　（三）改革環(huán)評制度，是新時期堅持以改善環(huán)境質量為核心的重要舉措

　　習近平總書記深刻指出：“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質量是關鍵?！薄秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》把“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”確立為全面建成小康社會的重要目標。張高麗副總理強調，要加快形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局，確保2020年生態(tài)環(huán)境質量總體改善。改善環(huán)境質量，“防”是第一位的，而環(huán)評就是管預防的。在三大戰(zhàn)役開展過程中，必須用足用好環(huán)評制度，始終把源頭預防放到重要位置。要進一步明確地方政府、相關部門、環(huán)保部門和企業(yè)各自在環(huán)評方面的責任，把源頭預防的壓力傳導到各個責任主體。特別是要落實《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，突出抓好戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評的“落地”，“劃框子、定規(guī)則、查落實”，把空間管制、總量管控和環(huán)境準入等要求轉化為區(qū)域開發(fā)和保護的剛性約束。要以地方環(huán)保垂直管理制度改革為契機，完善監(jiān)管體制。要加強基礎研究、完善技術體系，提高環(huán)評工作的針對性。

　?。ㄋ模└母锃h(huán)評制度，是新時期全面參與宏觀決策的關鍵之舉

　　環(huán)評是環(huán)境保護參與經濟社會發(fā)展宏觀決策的重要抓手，要提升環(huán)境保護在決策中的地位，必須更充分地發(fā)揮環(huán)評的作用。當前，空間治理正日益成為宏觀調控，特別是區(qū)域調控的重要組成。為此，需要建立空間治理體系，以資源環(huán)境承載能力為基礎，按照主體功能定位來合理控制區(qū)域、流域的開發(fā)強度。在這項工作中，環(huán)保具有重要的戰(zhàn)略地位。如何規(guī)劃好、規(guī)范好空間開發(fā)，需要環(huán)評來把關?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，規(guī)范完善生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境承載力調控、環(huán)境質量底線控制、戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評剛性約束等環(huán)境引導和管控要求，制定落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單（以下簡稱“三線一單”）技術規(guī)范，強化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。這就需要抓住契機，開展區(qū)域國土空間環(huán)境評價，從整體上把握區(qū)域環(huán)境屬性，加強環(huán)境管控，使“三線一單”真正成為空間開發(fā)的重要依據。這將是環(huán)評工作方式和管理模式的重大轉變，是環(huán)評發(fā)展史上具有深遠意義的變革。

　?。ㄎ澹└母锃h(huán)評制度，是新時期維護公眾環(huán)境權益的現(xiàn)實需要

　　當前，人民群眾的環(huán)境權益意識越來越強，環(huán)境訴求日益復雜。同時，由于社會利益格局多元化，由環(huán)境風險等問題引發(fā)的鄰避現(xiàn)象也時有發(fā)生。深化信息公開和公眾參與，維護公眾合法環(huán)境權益，防范和化解環(huán)境風險，是環(huán)評工作分內之事。環(huán)評是新建項目環(huán)境準入的關口，直接關系著公眾對各類開發(fā)建設的環(huán)境知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權。要實行全過程、全覆蓋的建設項目環(huán)評信息公開機制，讓群眾像掃二維碼一樣對建設項目環(huán)境影響信息清清楚楚、一覽無余。要下大力改進公眾參與方式，進一步健全科學民主決策的工作機制。同時，對一些環(huán)境影響大、社會關注度高的規(guī)劃和項目，要關注輿情動態(tài)，積極引導，及時回應社會關切。

　　新時期環(huán)評制度的坐標定位可以概括為“一體四維”。一體，即一個總體定位，就是“環(huán)評是從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，改善環(huán)境質量的關鍵制度”。四維，即四個維度，從推動綠色發(fā)展的維度看，環(huán)評是經濟結構調整的“助推器”；從創(chuàng)新和完善宏觀調控的維度看，環(huán)評是環(huán)境保護參與宏觀決策的“主渠道”；從推進簡政放權的維度看，環(huán)評是環(huán)保部門職能轉變的“先行者”；從防范環(huán)境風險的維度看，環(huán)評是群眾合法環(huán)境權益的“維護者”。“一體四維”統(tǒng)一于改善環(huán)境質量這個核心，是時代賦予環(huán)評工作的新使命。

　　二、準確把握改革的實質，深入領會“十三五”環(huán)評改革內涵

　　《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》（以下簡稱《方案》）堅持問題導向，針對普遍反映的突出問題，加快工作方式和管理模式轉變，對環(huán)評改革做出了全面安排。

　?。ㄒ唬斗桨浮坊凇胺拧⒐?、服”三統(tǒng)一，明確環(huán)評改革的總體方向

　　在放上，體現(xiàn)“簡”與“減”兩方面。“簡”就是要大力簡化程序、簡便手續(xù)，主要包括下放審批權限，便于企業(yè)就近辦理；優(yōu)化審批流程，公開辦事進展，提升服務水平?！皽p”就是要做減法，減少審批事項，減少與其他部門的職能交叉，厘清項目環(huán)評的管理邊界。

　　在管上，把更多力量放在提高環(huán)評管理的質量上。管什么，管質量！事前，要管住決策的源頭，主要指通過“劃框子”，把空間管制、排污總量及開發(fā)強度上的管控、準入管理要求做實做細，強化戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評的“落地”。事中，要管住程序，防止人為簡化程序，杜絕“人情審批”；要管住審批的尺度，提高環(huán)保措施的針對性和可操作性，嚴防審批的隨意性。事后，要利用大數(shù)據創(chuàng)新“三同時”管理，落實屬地管理責任，明確建設單位的主體責任，嚴查項目環(huán)評違法，也包括對環(huán)評機構的進一步嚴格管理。要綜合使用約談、限批、上收審批權等措施，提升過程監(jiān)管的效果和權威性。

　　在服上，要重點服務政府和相關部門決策、服務企業(yè)合法經營。要充分利用全國環(huán)評審批信息聯(lián)網、環(huán)評基礎數(shù)據庫、智慧環(huán)評監(jiān)管平臺這“一網一庫一平臺”提升環(huán)評服務管理水平。要改變工作方式，超前服務，提高環(huán)評審批效率；通過強化項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評聯(lián)動管理、營造公平公開的環(huán)評技術市場等舉措，減少建設單位辦理相關事項的時間和成本，服務誠信企業(yè)做大做強。

　　（二）《方案》突出管理模式改革的三個著力點，明確環(huán)評改革的路徑

　　一是在程序上不斷優(yōu)化。已經取消了試生產審批、水土保持審查和部門預審等前置條件，非重特大項目核準與環(huán)評審批由“串聯(lián)”改“并聯(lián)”，還將取消竣工環(huán)保驗收行政許可。優(yōu)化程序是簡政放權的重要保障，將極大提高環(huán)評審批效率。

　　二是在管理上不斷規(guī)范。把建設項目環(huán)境影響登記表改為備案制，可以減輕環(huán)評審批50%左右的任務量；還要通過分類管理名錄的修訂，壓縮需要編制報告書的項目范圍，并通過技術導則重構，去掉環(huán)評不該管、也管不了的內容。規(guī)范管理是環(huán)評改革成效的倍增器和集中體現(xiàn)，將從根本上推動環(huán)評制度回歸源頭預防的本意。

　　三是在打擊弄虛作假上不斷加力。這是強化監(jiān)管的重要目的和手段。就是要對環(huán)評文件嚴重失實、公眾參與造假、建設單位不落實環(huán)保措施等弄虛作假行為，加大問責和處罰。為此，要推進環(huán)評審批信息聯(lián)網，開展環(huán)評模型標準化和法規(guī)化建設，建設智慧環(huán)評監(jiān)管平臺，利用大數(shù)據提高環(huán)評監(jiān)管水平。同時，加大信息公開力度，改革公眾參與辦法。

　?。ㄈ斗桨浮肪劢顾拇蟀鍓K，明確環(huán)評改革的主要領域

　　一是在戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評領域要劃好框子?！斗桨浮芬笤趧潨蕜潓崱翱蜃印鄙隙嘞鹿Ψ?，創(chuàng)新工作平臺和技術方法，明確區(qū)域發(fā)展定位、生態(tài)功能定位和準入條件，優(yōu)化空間布局，調控環(huán)境容量，以固化的“三線一單”對區(qū)域國土空間的保護和發(fā)展提出剛性要求。

　　二是在項目環(huán)評領域要定準規(guī)則?！斗桨浮诽岢鲆⒁?guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、要素和專題導則體系，明確項目環(huán)評管理的邊界。對于排放污染物的項目要核清污染物排放強度，算清基于環(huán)境質量的污染物允許排放量，明確環(huán)境風險防范措施，用完善的“規(guī)則”規(guī)范環(huán)評邊界。

　　三是在事中事后監(jiān)管領域要嚴查落實。《方案》提出要充分利用大數(shù)據等技術手段提高監(jiān)管能力，提高環(huán)評管理水平，精準打擊環(huán)評違法行為，確保環(huán)保要求落實到位。這里的事中事后監(jiān)管，既包括項目環(huán)評文件批準后對建設單位落實環(huán)保措施情況的監(jiān)管，也包括上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門履行職責的監(jiān)督，更廣義的還包括對地方執(zhí)行環(huán)評制度情況的督察。

　　四是在信息公開和公眾參與領域要講規(guī)范?！斗桨浮诽岢鲆岣吖妳⑴c的有效性。要準確把握公眾參與的定位，暢通公眾意見表達的渠道，把充分聽取和吸收公眾意見作為提高環(huán)評文件編制質量的手段，而不能將公眾參與異化，更不能演化為公眾表達與環(huán)境無關的其他利益訴求的平臺。

　?。ㄋ模斗桨浮纷プ　八膫€三”，明確環(huán)評改革的重要舉措

　　第一，強化“三線一單”硬約束，保障戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評“落地”。落實“三線一單”，一要抓工作平臺，二要抓技術方法。工作平臺就是區(qū)域國土空間環(huán)境評價。過去環(huán)保部門在空間管控方面開展了一些工作，但沒有形成有機的整體。陳吉寧部長明確要求對現(xiàn)有工作進行整合，形成“一個進口、一個出口、一個平臺、一個名稱”。區(qū)域國土空間環(huán)境評價就是按這“四個一”的要求，對有關工作進行整合的工作平臺。對上作為環(huán)保部門參與空間規(guī)劃、“多規(guī)合一”的重要切入點，對下作為落實地方政府對環(huán)境質量負總責的重要抓手，對我們自己作為戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評的依據。在技術方法上，要抓緊制定“三線一單”技術規(guī)范。

　　第二，建立完善“三掛鉤”聯(lián)動機制，服務環(huán)保中心工作?！斗桨浮诽岢鲆㈨椖凯h(huán)評與規(guī)劃環(huán)評、現(xiàn)有項目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質量三者的聯(lián)動機制，即“三掛鉤”，推動環(huán)評審批從減緩單一項目的不利影響，向促進區(qū)域環(huán)境質量總體改善轉變。

　　第三，落實“三管齊下”措施，切實維護群眾環(huán)境權益。“三管齊下”是指嚴格建設項目全過程管理、深化信息公開和公眾參與、加強相關科普宣傳。要及時發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境違法行為，督促企業(yè)在細節(jié)上、管理上做好工作。要加強信息公開，同時還要創(chuàng)新宣傳方式，讓人民群眾近距離感受一些行業(yè)環(huán)境保護的成功范例，增強信心。

　　第四,狠抓“三級聯(lián)網”和大數(shù)據建設，從根本上改變事中事后環(huán)評管理模式。通過全國環(huán)評審批信息聯(lián)網構建環(huán)評大數(shù)據，建設智慧環(huán)評監(jiān)管平臺，這是整個環(huán)評管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化、信息化建設的一個標志性工程，必將帶來環(huán)評管理模式的深刻變革。

　　深化環(huán)評改革，需要各級環(huán)保部門齊心協(xié)力、共同推進。在工作中，要注重依法有序推進改革，絕不能靠所謂“良性違法”來推動改革。要堅持法無授權不可為，一切改革都要于法有據，法律不保護違法的改革。對已出臺的環(huán)評改革政策、要求要進行認真梳理，凡是與法律法規(guī)沖突的要全面清理。

　　改革是為了強化而不是弱化環(huán)評制度。陳吉寧部長強調，要通過改革，加大環(huán)評工作的力度，提高有效性，使環(huán)評工作更好成為環(huán)境管理制度中重要的、不可分割的組成部分。在各項環(huán)境管理制度中，環(huán)評制度具有基礎性，環(huán)評工作是前沿性、引領性、戰(zhàn)略性的一項工作。因此，環(huán)評隊伍要進一步增強信心。

　　三、堅持科學、嚴謹、規(guī)范的態(tài)度，推動環(huán)評工作全面邁上新臺階

　　環(huán)評改革的方向和任務都已經明確，關鍵在于落實。為此，必須牢牢把握三個關鍵詞，就是科學、嚴謹、規(guī)范。

　　第一，要堅持科學的態(tài)度。在相當程度上，環(huán)評是依賴于技術的一項管理制度。無論是工作機制的構建，技術體系的創(chuàng)新，還是規(guī)劃環(huán)評的審查，項目環(huán)評的評估、審批，環(huán)評機構準入，等等，都要實事求是，一切從實際出發(fā)，尊重事物的客觀性，務實工作。

　　第二，要堅持嚴謹?shù)膽B(tài)度。嚴謹反映的是工作作風，歸納起來就是要認真。認真是成功之母。從小事做起，從一點一滴做起，才能聚沙成塔。對環(huán)評工作，認真是第一位的。一絲不茍、精益求精，是做好環(huán)評工作的準則。做事嚴謹，經得起檢驗，就必須把提高環(huán)評工作質量放到首要位置。

　　第三，要堅持規(guī)范的態(tài)度。環(huán)評是一項法律制度。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。實施好環(huán)評制度，關鍵在于規(guī)范。要通過健全工作機制、修訂環(huán)評導則等方式進一步明晰環(huán)評的職責和邊界所在，使環(huán)評更好地適應法治的要求。

　　今后一段時期，堅持科學、嚴謹、規(guī)范的態(tài)度推進環(huán)評改革，需要以新《環(huán)境影響評價法》宣貫為重點，繼續(xù)深化環(huán)評法治建設；以制定實施“三線一單”為重點，著力推進區(qū)域國土空間環(huán)境評價；以強化成果應用為重點，推動戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評“落地”；以健全“三掛鉤”機制為重點，嚴格項目環(huán)評管理；以創(chuàng)新機制手段為重點，加強事中事后監(jiān)管；以提升履職能力為重點，強化隊伍建設和技術支撐。

　　深化環(huán)評改革，必須落實全面從嚴治黨要求，持之以恒抓好環(huán)評黨建工作。全國環(huán)評隊伍要深入開展“兩學一做”學習教育，進一步堅定理想信念，強化政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，更加自覺地在思想上政治上行動上與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。要著力抓好環(huán)評黨風廉政建設，始終將其作為保底工程。要嚴格遵守中央八項規(guī)定精神，進一步轉變作風，堅持鍥而不舍、馳而不息，發(fā)揚釘釘子精神，持續(xù)提升素質能力和改進工作作風。

　　“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝期，也是實現(xiàn)環(huán)境質量總體改善的攻堅期。全國環(huán)評隊伍要進一步堅定信心，上下團結一致、凝心聚力，推動環(huán)境影響評價工作全面躍上新臺階，為改善環(huán)境質量、推進生態(tài)文明建設貢獻力量。